Article-dossier : réformer les institutions.

Principes.

Ce sont nos institutions qui servent de règle du jeu pour notre vie politique. Plus ces règles sont inéquitables, par exemple en favorisant lourdement la majorité au détriment des minorités, plus la vie politique elle-même est pervertie.

Ce sont nos institutions qui permettent de ne pas aboutir à des conflits ouverts entre le pouvoir politique et tout ou partie de la population. Plus les institutions permettent à un camp ou à un clan de disposer d’un pouvoir sans contre-pouvoirs, plus les réformes les plus contestées ont de chances d’être combattues dans la rue au lieu d’être démocratiquement débattues.

Ce sont nos institutions qui permettent la continuité des politiques mises en place par les gouvernements successifs. Plus les institutions en place organisent le conflit frontal d’un camp contre un autre, plus le traitement des problèmes du pays s’apparente au tapis de Pénélope : défaire la nuit ce qui a été tissé le jour, et ainsi de suite.

L’expression « VIe République » n’est pas un projet : c’est un slogan. Utilisé par plusieurs formations politiques, il recouvre des réalités très différentes selon qui l’utilise. C’est le contenu concret des projets de réforme institutionnelle qui compte, plutôt que l’emploi symbolique d’un nouveau numéro de République.

La réforme de l’Assemblée Nationale.

La crise du CPE, sous le gouvernement Villepin, est un très bon exemple de dysfonctionnement. Cette réforme sociale fut initiée par un seul homme, décidée sans concertation syndicale, et imposée aux députés à l’Assemblée Nationale. Plus profondément, son auteur tirait sa légitimité d’action d’un président qui n’avait pas été élu sur son programme de réformes, mais sur l’union républicaine contre l’extrême droite. Passé en force, sans que les institutions permettent d’arrêter la machine, c’est finalement par la rue, démocratiquement illégitime, que le CPE fut combattu et vaincu. Il y a là un cas d’école d’échec du fonctionnement de nos institutions : une façon concrète de résoudre ce problème est de redonner à la France un Parlement actif.

A l’heure actuelle, l’Assemblée Nationale souffre de plusieurs problèmes structurels. Du fait du mode de scrutin, qui transforme les législatives en « une mini-élection présidentielle par circonscription, » le nombre de députés de chaque parti ne correspond rigoureusement pas au poids réel des partis dans l’électorat. A la fois parce que la rémunération est faible et pour accélérer leur carrière politique, les députés pratiquent le cumul des mandats, ce qui les rend absentéistes. En raison de l’anonymat du vote des lois, l’essentiel du temps chaque parti délègue un de ses députés qui, un par un, utilise les boutons de chacun des sièges de son parti pour voter au nom de l’ensemble des députés, sauf les rares qui se déplacent en personne. Enfin, en raison de la très nette majorité détenue par le camp au pouvoir, l’Assemblée Nationale n’exerce que symboliquement ses missions de contrôle des activités du gouvernement.

Le résultat concret est donc, logiquement, une Assemblée Nationale non-représentative du rapport de forces entre courants politiques, qui n’exerce pas son rôle de contre-pouvoir, dont les députés sont le plus souvent absents, et où les votes ont lieu sans que le cerveau des votants intervienne dans le processus. Pris un par un, chacun de ces problèmes a une solution concrète. Par exemple, rendre obligatoire la présence physique du député pour qu’il puisse voter permettrait de réduire l’absentéisme : il conviendrait dans ce cas d’interdire par ailleurs le cumul des mandats, en ajoutant une augmentation nette de la rémunération des députés. Autre exemple, supprimer l’anonymat du vote des lois responsabiliserait chaque député, et surtout rendrait possible que ses électeurs le prennent à partie sur chacun de ses votes.

Quant aux autres problèmes, ils trouvent leur solution dans l’introduction du scrutin proportionnel à l’Assemblée Nationale. Cela ferait disparaître le déni de démocratie qui, à la distribution des sièges, donne une lourde prime au camp qui gagne et pénalise lourdement les courants minoritaires. Cela empêcherait le gouvernement de passer une loi en force, parce qu’il ne disposerait plus d’une majorité absolue votant le doigt sur la couture du pantalon. Par ailleurs, cela empêcherait le gouvernement de ne gouverner que pour une partie des citoyens contre une autre partie, puisqu’il serait obligé de dialoguer avec plusieurs partis pour faire passer ses réformes. Concrètement, une façon de procéder serait d’avoir à l’Assemblée, comme au Bundestag allemand, la moitié des députés élus par circonscription, et l’autre moitié des députés élus à la proportionnelle. Ce n’est pas la solution la plus logique, car à côté de cette nouvelle Assemblée le Sénat deviendrait un appendice inutile, mais c’est la plus facile à mettre en place.

On soulignera que de toutes ces pistes de réformes, qui à elles seules suffiraient à sortir le Parlement de sa crise de légitimité et de fonctionnement, aucune ne nécessite d’aller jusqu’à une réforme de la Constitution. Selon les cas, le vote d’une loi ou une modification du règlement intérieur de l’Assemblée suffisent.

La réforme des désignations de hauts responsables.

A l’heure actuelle, l’essentiel des désignations des dirigeants de l’appareil de justice, de grandes entreprises publiques, de grands corps de l’Etat, ou d’organismes de contrôle comme le CSA, sont à la discrétion du président, ou le cas échéant, à la discrétion de son gouvernement. Il en résulte, pour dire les choses clairement, des désignations de complaisance. Les cas les plus graves et les plus récents sont la série de désignations de hauts responsables de la magistrature, pendant le second mandat finissant de Jacques Chirac.

Une solution simple à ce problème est d’importer en France la pratique américaine du « hearing. » Concrètement, le gouvernement choisirait son candidat au poste qui est à pourvoir, mais ce candidat serait auditionné par l’Assemblée Nationale, et serait tenu d’obtenir la confiance des députés à la majorité des deux tiers pour être effectivement nommé. Si ce système a des inconvénients, notamment l’apparition de négociations de marchands de tapis dans les couloirs parlementaires, il serait en tout état de causes préférable et plus démocratique que le « fait du prince » pratiqué actuellement.
 
L’indépendance de la justice.

La réforme de la justice est un thème à part entière. Cependant, une partie de ce sujet a sa place dans la réforme des institutions.

Au sommet de notre système judiciaire, trois éléments jouent simultanément le rôle de Cour Suprême de notre pays : le Conseil Constitutionnel, le Conseil d’Etat, et la Cour de Cassation. Sans aller jusqu’à décrire la complexité de la répartition des tâches entre ces trois éléments, le problème vient de la façon dont sa direction est désignée. Dans les trois cas, c’est le camp au pouvoir qui est concrètement maître du choix du pilote.

Parallèlement, la gestion du personnel de l’appareil judiciaire est assurée, pour les désignations, par le gouvernement. Pour les sanctions disciplinaires, cette même gestion est assurée, selon les cas, par le gouvernement ou par le Conseil Supérieur de la Magistrature, qui est composé de hauts magistrats mais présidé par le Président de la République. 

Une piste de réforme serait d’appliquer, pour tous ces cas, la méthode du « hearing »expliquée plus haut. Seraient concernés le pilotage du Conseil constitutionnel, le pilotage du Conseil d’Etat, et le pilotage de la Cour de cassation. Parallèlement, le Conseil Supérieur de la Magistrature ne serait plus présidé par le Président de la République mais par le Garde des Sceaux, qui serait lui aussi nommé par procédure de « hearing » et ne serait donc plus un ministre comme les autres.

Synthèse.

• Préférer des réformes institutionnelles simples et rapides plutôt que des réformes globales et complexes pour lesquelles trouver un compromis est impossible.
• Rendre obligatoire la présence physique du député à l’Assemblée pour qu’il puise voter.
• Interdire aux députés le cumul des mandats, en augmentant nettement leur rémunération.
• Supprimer l’anonymat du vote des lois.
• Elire la moitié des députés à la proportionnelle.
• Soumettre les désignations de hauts responsables par le gouvernement à une audition par l’Assemblée, suivie d’un vote de confiance à la majorité des deux tiers. Même chose pour le pilotage du Conseil constitutionnel, du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation.
• Faire présider le Conseil Supérieur de la Magistrature par le Garde des Sceaux, nommé par le gouvernement avec audition par l’Assemblée, suivie d’un vote de confiance à la majorité des deux tiers.

Pour en savoir plus.

Texte de la Constitution française :
http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/constitution.htm
Discours de François Bayrou sur la réforme des institutions :
http://www.bayrou.fr/discours/bayrou-reformeetat-120406.html
Rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution, dit "Rapport Vedel" (Documentation française, 1993).


Thomas Guénolé